Direito Administrativo

Por Emerson Santiago
É conhecido pelo nome de Direito Administrativo o ramo do direito público responsável por tutelar a relação entre o poder publico e o individuo. Pertence ao ramo do direito público, e tem como objeto o estudo da organização da  administração pública.

O direito administrativo brasileiro é considerado um direito não codificado, pois seus conceitos estão dispersos em várias leis esparsas. Ele ainda é classificado como não contencioso, pelo fato de não possuir tribunais ou juízes.

Estrutura

A administração atua de duas formas na organização estatal, direta ou indiretamente. A administração direta agrupa os serviços da estrutura administrativa da presidência da república e dos ministérios, de acordo com o artigo 76 da constituição. É o conjunto de órgãos integrados na estrutura central de cada poder das pessoas políticas, a gestão de serviço público pelas próprias pessoas políticas, aos quais foi atribuída a competência para o exercício, de forma centralizada, das atividades administrativas do estado.

A administração indireta compreende entidades dotadas de personalidade jurídica própria, como autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações.

Fontes do direito administrativo

Fontes são a exteriorização do direito. No Brasil, são consideradas fontes do direito administrativo

  1. lei: como regra geral, abstrata e impessoal, a lei é a principal fonte do direito administrativo. Inclui as constituições (federal e estadual), leis complementares, leis delegadas, leis ordinárias, medidas provisórias, tratados, regulamentos, instruções, atos e leis dos estados membros, dos municípios e do DF. Não é fonte do direito administrativo toda e qualquer lei, mas somente aquelas que dispõe sobre relações administrativas.
  2. doutrina: a doutrina pode ser entendida como o conjunto de teses, construções teóricas e formulações descritivas acerca do direito positivo, produzidas pelos estudiosos do direito. Influencia não só a elaboração de novas leis como também o julgamento das lides de cunho administrativo.
  3. jurisprudência: é a orientação dada pelos tribunais à solução de casos concretos. Os magistrados seguem, quase sempre, os paradigmas nas suas decisões, e os advogados procuram adaptar suas razões à argumentação de casos já decididos anteriormente. No Brasil os julgados dos tribunais superiores obrigam pela força moral que encerram e só por isso são respeitados pelos juízes de primeiro grau e instância inferiores.
  4. costumes: o costume perdeu muita influência como fonte do direito administrativo, na atualidade. Todavia, o costume interpretativo, “secundum legem”(conforma a lei) e o costume “praeter legam” (completa a lei) que preenche as lacunas ou omissões da lei, ainda é importante fonte no direito administrativo.

Ato administrativo

Ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da administração pública que, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria.  É por meio deles que a administração realiza sua função executiva.

Por emanarem do poder público, os atos administrativos diferenciam-se dos atos particulares, em especial pela presunção de legitimidade, imperatividade e auto-executoriedade.

A legitimidade decorre do princípio da legalidade da administração. Ela viabiliza a execução dos atos administrativos, mesmo contendo vícios ou defeitos que os levem à invalidade.

Imperatividade é o atributo do ato administrativo de ter seu cumprimento ou execução com força impositiva própria do poder público, obrigando o particular ao fiel atendimento, sob pena de execução forçada.

A auto-executoriedade é um poder que decorre da necessidade da administração desempenhar sua missão de defesa dos interesses sociais, sem ter que recorrer ao poder judiciário para remover a oposição individual.

Tais atos, porém, devem ser precedidos de notificação, e em determinados casos, garantir o contraditório e a ampla defesa.

Quando revestido de todos os seus requisitos formais e materiais, o ato administrativo é considerado eficaz. São cinco os requisitos necessários à constituição do ato administrativo: competência, finalidade, forma, motivo e objeto:

  1. competência: é um poder indispensável ao agente administrativo deve dispor para desempenhar especificamente suas funções, baseado e regulado em lei. Deste conceito deriva que todo ato emanado de agente incompetente, ou realizado além dos limites da autoridade, é inválido por lhe faltar um elemento básico.
  2. finalidade: a finalidade do ato é aquela que a lei indica explícita ou implicitamente. Uma vez alterada, caracteriza o desvio de poder, que permite a invalidação do ato. Não se compreende o ato administrativo sem fim público.
  3. forma: enquanto a vontade dos particulares manifesta-se livremente, a da administração exige formas especiais para ser válida. Na maioria das vezes, a forma do ato é escrita.
  4. motivo ou causa: é a situação de direito ou de fato que determina ou autoriza a execução do ato administrativo. O motivo é expresso em lei ou depende do critério do administrador, sendo vinculado (deve respeitar determinado rito) na primeira hipótese e discricionário (privativo) no segundo.
  5. objeto: é o conteúdo do ato, onde a administração manifesta seu poder e sua vontade, ou atesta situações preexistentes.

Por outro lado, o ato pode apresentar vícios ou defeitos, que também mereceram uma classificação especial por parte da doutrina especializada:

  1. ato inexistente: ato cuja existência é mera aparência, como por exemplo, o ato praticado por usurpador de função pública;
  2. ato nulo: aquele que apresenta vícios insanáveis de legitimidade relativos aos requisitos de validade.
  3. ato anulável: neste tipo, a vontade do agente se mostra corrompida por erro, dolo, coação ou simulação, vigorando mesmo assim, até que, eventualmente, seja promovida a declaração de sua invalidade.
  4. ato irregular: é o ato que deixou de observar requisito não essencial.

Quando os atos administrativos não são convenientes, oportunos e legítimos, devem ser desfeitos pela própria administração ou pelo poder judiciário. A invalidação, portanto, pode se dar pela revogação ou anulação dos atos administrativos, figuras que se diferenciam na doutrina.

A revogação se funda no poder discricionário de que dispõe a administração para rever sua atividade. A possibilidade de revogação é um juízo de conveniência, oportunidade e razoabilidade.

Os efeitos dos atos revogados pela administração permanecem válidos ao tempo de sua vigência, quer quanto às partes, quer em relação a terceiros.

Princípios do direito administrativo

Princípios são parâmetros para a interpretação das demais normas jurídicas. Além dos cinco princípios fundamentais contidos na constituição, a doutrina especializada costuma mencionar inúmeros outros, variáveis de acordo com a proposta de cada autor. Assim, podemos distinguir os princípios em constitucionais e extraconstitucionais. O artigo 37 da constituição brasileira traz os cinco princípios mínimos que a administração direta e indireta deve obedecer: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

  • Princípio da legalidade: o administrador está rigidamente preso à lei, devendo agir apenas até onde esta permita. Em suma, tudo o que não está permitido é proibido.
  • Impessoalidade: o administrador não deve fazer distinções fundamentadas em critérios pessoais e sempre ter em vista a finalidade pública. Caso contrário, ficará sujeita à invalidação, por desvio de finalidade. A responsabilidade objetiva do estado decorre do princípio da impessoalidade.
  • Moralidade: a moral administrativa, diferente da moral comum, entende que o dever do administrador não é apenas cumprir a lei formalmente, mas substancialmente, procurando sempre o melhor resultado. É pressuposto de validade de todo ato da administração, relacionado à ética, justiça, honestidade, conveniência e oportunidade.
  • Publicidade: é por meio da divulgação oficial dos atos da administração que são assegurados o seu cumprimento, observância e controle, pois existem atos que se destinam a produzir efeitos externos. Exemplo disso é a divulgação dos gastos governamentais pela internet.
  • Eficiência: trata-se de princípio meramente retórico. É a obtenção do melhor resultado com o uso racional dos meios. Atualmente, na Administração Pública, a tendência é o controle de resultados sobre o controle de meios.

Fora da constituição, temos outros princípios, entre os quais:

  • Supremacia do interesse público: é a essência do regime jurídico administrativo, a supremacia sobre os interesses individuais.
  • Presunção de Legitimidade: os atos da administração se presumem legítimos, até prova em contrário.
  • Finalidade: a finalidade pública objetivada pela lei é a única que deve ser perseguida pelo administrador. Ao praticar ato fora dos fins, expressa ou implicitamente contidos na norma, o administrador pratica desvio de finalidade.
  • Autotutela: a administração tem o poder e dever de anular ou declarar a nulidade de seus próprios atos praticados com infração à lei, podendo revogar os atos que não mais atendam às finalidades públicas, embora legais. A autotutela se justifica para garantir, à administração, a defesa da legalidade e eficiência dos seus atos.
  • Continuidade dos Serviços Públicos: o serviço público se destina a atender a necessidades sociais, portanto, deve estar disponível ao usuário quando este precisa.
  • Razoabilidade: os poderes administrativos devem ser exercidos na medida necessária ao atendimento do interesse coletivo, sem exageros.

Poderes administrativos

Os poderes surgem como instrumentos através dos quais o poder público vai perseguir seu interesse coletivo. Cabe, antes de mais nada, diferenciar os conceitos fundamentais de poder vinculado e poder discricionário.

Poder vinculado é aquele executado em conformidade às delimitações da norma jurídica. O objeto foi previamente tipificado de maneira a permitir um único comportamento possível em face de uma situação. Exemplo típico é a contratação para cargos públicos, onde o administrador só pode fazê-lo mediante concurso público de provas ou de provas e títulos. A conduta do administrador foi programada para determinada situação, previamente pautada pelo legislador.

Poder discricionário é aquele que não foi delimitado pela norma jurídica, permitindo sua prática de acordo com a oportunidade e a conveniência vislumbrada pelo agente. A situação para a prática do ato administrativo discricionário não está prevista objetivamente e, por isto mesmo, inexiste restrição ou delimitação de conduta estipuladas. Exemplo típico é a decisão de um prefeito de asfaltar uma rua determinada, onde a escolha e determinação de qual será esta rua é de sua prerrogativa.

Além destes dois conceitos fundamentais, verificamos ainda outros poderes atribuídos à administração:

  • Poder hierárquico: poder através do qual as funções dos órgãos são escalonadas numa relação de subordinação e de crescente responsabilidade.
  • Poder disciplinar: poder dado a autoridades administrativas, com o objetivo de apurar e punir infrações relacionadas com o serviço.
  • Poder regulamentar: poder de que dispõem os executivos de explicar a forma correta de execução dos procedimentos.
  • Poder normativo: poder que a administração possui de emitir normas para disciplinar matérias não privativas de lei.
  • Poder de polícia: faculdade atribuída à administração de limitar a liberdade individual em prol do interesse coletivo.

Bibliografia:
Noções de Direito Administrativo. Disponível em: < http://ftp.comprasnet.se.gov.br/sead/licitacoes/Pregoes2011/PE091/Anexos/servi%E7o_publico_modulo_I/Nocoes_de_Direito_Administrativo.pdf >