Diferença entre Referendo e Plebiscito

Por Emerson Santiago
Recebem o nome de plebiscito e referendo duas modalidades de consulta ao povo para decidir sobre matéria de relevância nacional. As regras de ambos os institutos estão na lei 9.709, de 18 de novembro de 1998, que regulamenta o artigo 14 da constituição federal.

Aspectos legais

Urna Eletrônica usada no referendo do desarmamento em 2005. Foto: Agência Brasil / José Cruz

Urna Eletrônica usada no referendo do Estatuto do Desarmamento em 2005. Foto: Agência Brasil / José Cruz [CC-BY-SA 3.0] / via Wikimedia Commons

O artigo 14 da Constituição Federal determina que "a soberania popular será exercida pelo voto direto e secreto, e também, nos termos da lei, pelo plebiscito, referendo e pela iniciativa popular". A iniciativa popular permite a manifestação direta do povo na elaboração das leis.

A lei 9.709/98 estabelece que nas questões de relevância nacional e nas previstas no § 3º do artigo 18 da constituição (que aborda incorporação, subdivisão ou desmembramento dos estados), o plebiscito e o referendo são convocados mediante decreto legislativo. Nas demais questões, de competência dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, o plebiscito e o referendo respeitam os dispositivos previstos nas constituições estaduais e com a lei orgânica.

Outro dispositivo constitucional fundamental sobre o tema é o artigo 49 da carta magna diz que o congresso nacional é o responsável por decidir se uma medida de interesse nacional deve ser submetida a plebiscito ou referendo. É o congresso também que convoca a consulta e enumera as perguntas que serão realizadas. Isso tudo deixa claro a limitação de poderes do presidente da república, como chefe do Executivo, neste caso em particular. O presidente pode mesmo sugerir um plebiscito ou um referendo, mas só deputados e senadores podem aprová-lo.

Diferença básica

Tanto o plebiscito como o referendo são formas de consulta popular que ocorrem através de votação secreta e direta. Em ambos os tipos não há impedimento para incluir quantas perguntas forem necessárias em um questionário a ser respondido pela população.

A diferença entre o plebiscito e o referendo está na perspectiva que cada uma privilegia da mesma questão. No plebiscito, o cidadão se manifesta sobre um assunto antes de uma lei ser constituída. Quando há uma consulta popular sobre lei que já foi aprovada pelo Congresso Nacional, a modalidade adequada é o referendo.

Plebiscito

Plebiscito é uma manifestação popular expressa através de voto, próprio para a solução de algum assunto de interesse político ou social. Foi inicialmente concebido como um instrumento para o exercício da democracia direta, e sua origem remonta à Lex Hortensia (287 a.C.). A finalidade do plebiscito é a legitimação política, ou seja, através deste é pedida a ratificação da confiança da população numa determinada atuação política do governo.

No regime democrático, o plebiscito é um instrumento que permite a convocação do povo para emitir a sua opinião, escolhendo "sim" ou "não" acerca de uma decisão governamental. O plebiscito é adequado à consulta sobre tema que esteja em fase anterior à elaboração de qualquer lei proposta pelo governo. Desse modo, caso a maioria escolha "sim", então é dado continuidade ao processo de elaboração de toda a legislação.

A elaboração formal do plebiscito nasce dentro do poder legislativo. Cabe ao Congresso sua proposição através de um decreto legislativo emitido pela câmara ou senado, que é assinado por no mínimo um terço dos deputados, ou 171 votos, ou de um terço dos senadores, ou 27 votos. A medida deve ser aprovada em cada uma das casas por maioria absoluta, ou seja, metade mais um dos votos dos parlamentares. Na Câmara, são necessários 257 votos favoráveis, e no Senado, 41. Aprovada a lei ou medida administrativa, o plebiscito pode ser convocado em até trinta dias, e seu resultado é homologado pelo Tribunal Superior Eleitoral, que fica encarregado de marcar a data e emitir as instruções necessárias.

As regras são as mesmas para as eleições correntes, com voto obrigatório para eleitores entre 18 e 69 anos e facultativo para jovens de 16 e 17 anos e idosos a partir de 70. A campanha eleitoral poderá ser realizada pelas frentes parlamentares, partidos políticos e frentes formadas em torno das propostas em análise, organizadas por grupos da sociedade civil. Assim como nas eleições ordinárias, a justiça eleitoral promove a gratuidade nos meios de comunicação para as campanhas de todos os concorrentes.

Existe apenas uma situação prevista na legislação que deve obrigatoriamente passar por plebiscito, que é a incorporação, subdivisão ou desmembramentos dos estados da federação. Neste caso, deve ser feito uma consulta somente entre a população dos territórios diretamente envolvidos. Nas demais situações, o plebiscito precisa ser requisitado exatamente como descrito acima, mas, em qualquer caso, uma vez aprovado por maioria simples, o presidente do congresso publica um decreto legislativo, introduzindo o tema no ordenamento jurídico brasileiro.

Referendo

Referendo é uma consulta popular sobre assunto de grande relevância, no qual o povo manifesta-se sobre uma lei já constituída, ou seja, é uma votação convocada após a aprovação do ato, cabendo ao povo ratificar ou rejeitar a proposta. O referendo é um importantíssimo instrumento de participação popular direta, útil na decisão sobre a formulação de políticas nacionais.

A elaboração formal do referendo ocorre dentro do poder legislativo, e segue alguns passos semelhantes ao do plebiscito. Cabe ao Congresso propor o referendo quando este trata de questões de relevância nacional. O instrumento adequado para sua instituição é o decreto legislativo emitido pela câmara ou senado, que deve ser assinado por no mínimo um terço dos deputados, ou 171 votos, ou de um terço dos senadores, ou 27 votos. A medida deve ser aprovada em cada uma das casas por maioria absoluta, ou seja, metade mais um dos votos dos parlamentares. Na Câmara, são necessários 257 votos favoráveis, e no Senado, 41.

A partir da aprovação da lei ou medida administrativa, o referendo poderá ser convocado em até trinta dias, e seu resultado será homologado pelo Tribunal Superior Eleitoral. O processo de um referendo é bem parecido ao do plebiscito, que por sua vez lembra muito uma campanha eleitoral, com campanha, tempo no rádio e televisão, distribuição de panfletos, etc.

A palavra “referendo” vem do latim “referendus”, que significa assinar após ou a seguir de outrem, para que participe do ato e por ele também se responsabilize. Juridicamente, a palavra assume o sentido de aprovar ou submeter à aprovação ou consulta de outrem.

Assim temos que todo ato, descrição ou deliberação, promovidos através de referendo, devem ser submetidos à aprovação ou consideração do poder. Quando o poder aprova determinados atos, estes são considerados referendados ou sancionados, tendo a partir daí, eficácia legal. Além de exprimir o dever de submissão da decisão a outro poder, o termo designa a própria aprovação que lhe é dada.

Há que se ressaltar que o referendo exige além de conhecimento político, oportunidade para debate ou discussão livre, como prescreve a boa disputa democrática. Afinal, trata-se, de um certo modo, de uma eleição, na qual, ao invés de candidatos, temos a disputa de diferentes propostas.

Histórico dos plebiscitos e referendos no Brasil

Participar de um referendo ou plebiscito é uma algo inédito para o brasileiro. De fato, desde a independência em 1822, foram três consultas de nível nacional e uma regional. Países como os Estados Unidos, por exemplo, independente do comparecimento do eleitorado, realizam consultas nacionais e regionais frequentes.

As consultas realizadas no Brasil até o momento foram o referendo de 1963 sobre a escolha do regime parlamentarista ou presidencialista, o plebiscito de 1993 sobre o mesmo tema, acrescido da consulta sobre a forma de governo, monarquia ou república, e o referendo de 2005 sobre o Estatuto do desarmamento. Em 2011 foi realizado um plebiscito apenas para o estado do Pará, referente à divisão do seu território e a criação de dois novos estados.

Referendo sobre a escolha da forma de governo de 1963

Em 1961, no calor da disputa entre esquerda e direita no Brasil, reflexo da Guerra Fria a nível mundial, o congresso nacional aprovou a Emenda Constitucional nº 4, que garantiu a posse do então presidente João Goulart. A mesma medida também instituiu o parlamentarismo no país, uma forma de neutralizar as ações do presidente, que despertava o terror dos setores mais à direita da política nacional.

Dois anos depois, em janeiro de 1963, a população foi consultada sobre a manutenção do regime parlamentarista ou do presidencialismo. Realizado o referendo, os eleitores decidiram pelo retorno ao presidencialismo.

Muitos historiadores e juristas, porém, não consideram essa consulta popular um referendo, e sim um plebiscito.

Plebiscito parlamentarismo x presidencialismo e monarquia x república de 1993

Ocorreu no dia 21 de abril de 1993, e nele, o eleitor deveria responder a duas questões: escolher entre a forma de governo, república ou monarquia e o sistema de governo, presidencialismo ou parlamentarismo. Como resultado, a república e o sistema presidencialista de governo foram mantidos pela população.

O plebiscito fora determinado pelo artigo 2º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) da Constituição Federal de 1988. A consulta popular estava marcada para ocorrer no dia 7 de setembro de 1993, mas foi antecipada para 21 de abril de 1993 pela Emenda Constitucional nº 2, de 25 de agosto de 1992.

A república foi escolhida por 43.881.747 (66,28%) eleitores, e a monarquia recebeu 6.790.751 (10,26%) votos. Já 36.685.630 (55,41%) eleitores optaram pelo sistema presidencialista de governo, e 16.415.585 (24,79%), pelo parlamentarista.

Referendo sobre o estatuto do desarmamento de 2005

No dia 23 de outubro de 2005 foi realizado o referendo envolvendo o Estatuto do Desarmamento (lei nº 10.826/2003), que já havia sido aprovado na câmara dos deputados e no senado. Um de seus artigos previa uma consulta para que a população opinasse sobre a proibição da venda de armas. A alteração no art. 35 do tornava proibida a comercialização de arma de fogo e munição em todo o território nacional, salvo para as entidades previstas no art. 6º do estatuto. Como as modificações causariam impacto sobre a indústria de armas do país e sociedade brasileira, o povo deveria concordar ou não com ele. O resultado foi contra a alteração da lei, por cerca de 63,94% dos eleitores.

Plebiscitos no estado do Pará

Dois plebiscitos foram realizados no estado do Pará, no dia 11/12/2011, e tratavam da possibilidade de divisão do estado e a consequente criação de mais dois estados na região: Carajás e Tapajós.

Pelo projeto de criação dos novos estados, Tapajós ocuparia 58% do atual território do Pará e teria 27 municípios; Carajás teria 25% do território com 39 cidades. O Pará ficaria com 17% do território.

Nas urnas eletrônicas, os paraenses responderam a duas perguntas: “Você é a favor da divisão do Estado do Pará para a criação do estado do Carajás?” e “Você é a favor da divisão do Estado do Pará para a criação do estado do Tapajós?”. O resultado foi desfavorável à criação desses dois novos estados, com cerca de 66% da população assinalando a opção “não” em ambas as questões

Bibliografia:
Plebiscitos e referendos. Disponível em: < http://www.tse.jus.br/eleicoes/plebiscitos-e-referendos >
DOS SANTOS, José Júlio Correia. Referendo...o que é? Disponível em: < http://www.fmr.edu.br/publicacoes/pub_49.pdf >
O que é e como funciona um plebiscito. Disponível em: < http://www.ebc.com.br/noticias/politica/2013/06/o-que-e-e-como-funciona-um-plebiscito >